L’Acte IV, une réforme mal engagée ?
Le débat actuel autour de l’Acte IV de la décentralisation semble s’orienter vers une réduction du nombre de collectivités territoriales au nom de leur « viabilité économique ». Les premières orientations laissent entendre que certaines communes seraient trop petites pour être efficaces et qu’il conviendrait, en conséquence, d’augmenter leur superficie et leur budget afin d’améliorer leur performance.
Dans cette perspective, la viabilité d’un territoire serait fonction de l’ampleur de ses capitaux, naturel, physique, humain, social et financier. Plus l’entité serait vaste et dotée de ressources importantes, plus elle serait supposée viable. Cette conception repose sur une analogie implicite entre territoire/collectivité territoriale et entreprise : l’agrégation des facteurs de production serait synonyme d’efficacité. Or cette analogie est conceptuellement erronée. Un territoire n’est pas une unité de production. Il est un système relationnel.
La viabilité territoriale ne dépend pas principalement de la masse des ressources disponibles, mais de la qualité de leur administration et de la proximité du centre de décision avec les espaces de vie où se déploient réellement et concrètement les relations sociales, économiques et écologiques.
La commune moderne, une construction administrative coloniale décalée
La commune contemporaine au Sénégal est héritière d’un modèle administratif centralisé issu de la modernité européenne et consolidé dans le contexte colonial. Elle repose sur un découpage géométrique de l’espace qui ne procède pas nécessairement d’une reconnaissance des unités socio-anthropologiques existantes. La communalisation s’est souvent superposée à des réalités territoriales préexistantes sans en épouser la logique interne. Or les véritables unités de fonctionnement de la société, celles où s’organisent la production économique, la reproduction sociale, les solidarités et les régulations foncières, sont souvent, pour le milieu rural, le village et son terroir.
La commune actuelle n’st ni plus ni moins qu’une juxtaposition d’unités de base, les terroirs/territoires qui, elles, constituent les vrais espaces où la vie réelle s’exerce. Cette dissociation crée un déficit structurel d’appropriation et d’efficacité.
Proximité décisionnelle et solidarité territoriale
Dans les configurations précoloniales, le centre de décision était situé là où se déroulait la vie quotidienne. Toute atteinte au terroir, altération des sols, raréfaction de l’eau, conflits d’usage, affectait immédiatement la communauté, mais surtout provoquait une réaction du centre décisionnel, parce que celui-ci partageait la vulnérabilité du territoire. Il existait une solidarité de destin entre pouvoir et espace. La décision était incorporée dans le territoire.
Aujourd’hui, le centre décisionnel communal ou étatique est souvent éloigné des espaces où se produisent concrètement les problèmes et où devraient se concevoir et où se mettent en œuvre les solutions. Cette distance affaiblit la réactivité et dilue la responsabilité.
Le flottement territorial qui en résulte introduit une rupture structurelle
Avec la centralisation coloniale et la transformation extractive de l’économie, le centre de décision a été déplacé loin des terroirs. Il en résulte une dissociation entre le lieu du problème, le lieu de la décision et le lieu de la responsabilité. Les populations continuent de subir les effets des dégradations locales, mais le centre décisionnel n’en ressent pas immédiatement les conséquences. C’est ce que l’on peut appeler le flottement territorial : les sociétés sont physiquement enracinées, mais politiquement désancrées.
L’hyper-pouvoir du maire et le déficit réel de contrôle citoyen
La configuration actuelle des communes concentre un pouvoir considérable entre les mains du maire. Dans la pratique sénégalaise, il est extrêmement rare qu’une décision majeure émanant du maire soit bloquée par le conseil. Le maire dispose d’une marge de manœuvre très large.
Il y a parfois davantage de délibération contradictoire à l’Assemblée nationale que dans certains conseils municipaux. Les réformes antérieures (Acte II et Acte III) ont affiché l’objectif de renforcer le contrôle citoyen. Celui-ci ne s’est jamais concrétisé de manière structurelle. En effet, la distance entre centre de décision et unité relationnelle réelle réduit mécaniquement la capacité de surveillance.
Par ailleurs, le fait qu’en général, le pouvoir municipal soit concentré entre les mains du seul maire nourrit des convoitises politiques, voire politiciennes importantes autour du poste de maire. Les logiques électoralistes peuvent conduire des maires à privilégier leurs propres intérêts et ceux de certains villages ou quartiers pour des raisons partisanes.
La mission fondamentale de l’exécutif local, servir exclusivement l’intérêt général, se trouve ainsi souvent déviée.
L’Acte IV doit être un moment de rupture avec le modèle colonial pour une reconnexion organique avec l’espace vécu
Si l’Acte IV de la décentralisation veut véritablement marquer une étape historique, il ne peut se contenter d’un ajustement technique ou d’un simple redécoupage administratif. Il ne peut pas se permettre d’éviter la rupture attendue dans le domaine de la gouvernance territoriale.
Depuis l’indépendance, les différentes réformes territoriales ont certes élargi les compétences des collectivités, mais elles ont largement conservé l’architecture fondamentale héritée de la gouvernance coloniale : un modèle centralisé dans sa conception, arbitraire dans son découpage et hiérarchique dans son organisation du pouvoir. L’Acte IV ne peut être un Acte de plus. Il doit être un moment de transformation. Cette transformation suppose une rupture claire avec la logique de gouvernance territoriale coloniale, une logique fondée sur la distance, la superposition administrative, la centralisation décisionnelle et l’extraction économique pour réinvestir le modèle de gouvernance endogène. Mais cette rupture ne signifie pas un retour nostalgique au passé. Il ne s’agit pas de restaurer à l’identique les structures précoloniales de gestion locale, Jaraaf, chefs de village ou hiérarchies traditionnelles telles qu’elles existaient historiquement. Il s’agit plutôt d’un recours, non d’un retour pour reprendre l’écrivain Cheikh Hamidou Kane. Le retour serait une restauration formelle des structures anciennes. Le recours consiste à puiser dans les principes organisationnels qui structuraient ces systèmes pour en extraire les fondements pertinents et les adapter aux enjeux et réalités contemporains. Dans les configurations précoloniales, la gestion des affaires locales était organisée autour d’une unité territoriale cohérente (le village et son terroir), d’une autorité située, intégrée au tissu social, d’un espace de délibération enraciné dans les relations quotidiennes, d’une responsabilité immédiate face aux conséquences des décisions.
Le village n’était pas simplement un lieu d’habitation ; il était une unité politique, économique et écologique. Son terroir constituait un espace polarisé, structuré par les pratiques agricoles, les solidarités lignagères et les règles de régulation foncière. L’autorité, le Jaraaf ou chef de village, ne gouvernait pas à distance. Elle était incorporée dans l’espace qu’elle administrait. Elle partageait la vulnérabilité écologique et sociale du territoire. Ce principe d’incorporation est central.
Ce que l’Acte IV devrait réactiver, ce n’est pas la figure institutionnelle du chef traditionnel, mais le principe d’ancrage territorial de la décision. La rupture attendue consiste donc à transformer la nature de la gouvernance territoriale en passant d’un modèle de superposition administrative à un modèle d’adhérence territoriale, d’une centralisation décisionnelle à une subsidiarité réelle, d’une commune géométrique à une collectivité organique.
Cette refondation serait une reconnexion. Reconnecter signifie réaligner l’unité administrative sur l’unité socio-territoriale réelle, replacer le centre de décision là où se déploie la vie des relations, restaurer la solidarité de destin entre pouvoir et territoire, reconstruire une gouvernance où la décision naît du sol. Il ne s’agit pas d’un repli identitaire ni d’un archaïsme institutionnel. Il s’agit d’une modernisation enracinée.
Une gouvernance territoriale peut être à la fois contemporaine dans ses outils et organique dans son ancrage. Elle peut intégrer des mécanismes modernes de planification, de transparence budgétaire avec la budgétisation participative, de contrôle juridictionnel, tout en respectant la logique fondamentale d’alignement entre espace de vie et espace de décision.
La véritable modernité territoriale ne réside pas dans l’agrandissement des périmètres administratifs. Elle réside dans la capacité à reconnecter l’institution à la réalité vécue. L’Acte IV représente ainsi un moment critique ; soit il prolonge la matrice coloniale en la rationalisant ; soit il inaugure une refondation organique de la gouvernance territoriale.
La rupture attendue n’est pas une rupture avec l’État. Elle est une rupture avec la distance. Elle consiste à transformer la gouvernance territoriale en une gouvernance située, responsable, enracinée, capable de conjuguer modernité institutionnelle et fidélité aux logiques profondes d’organisation de l’espace qui ont historiquement structuré les sociétés sénégalaises.
Rapprocher le centre de décision pour transformer structurellement le pouvoir local
Si l’unité territoriale correspondait à l’espace où les relations sont denses, par exemple le village et son terroir, la nature du pouvoir local changerait radicalement. Dans un espace relationnel restreint, les interactions sont constantes ; les responsables sont identifiables et directement accessibles ; la surveillance sociale est permanente ; les décisions sont immédiatement évaluables. Le pouvoir ne pourrait plus être monopolisé par une figure isolée disposant d’un hyper-pouvoir. L’exécutif serait soumis à un contrôle social direct. Cette proximité réduirait les convoitises politiciennes, les logiques de favoritisme, les dérives arbitraires. Le contrôle citoyen deviendrait effectif, non simplement proclamé.
Morcellement des ressources et économies d’échelle, une objection à dépasser
Faire émerger les espaces ou entités spatiales où naissent, s’exercent les relations sociales, économiques, culturelles, politiques etc. entrainer une multiplication des ordres de l’exécutif local au moment où on parle de les réduire. La multiplication des collectivités territoriales, en alignant celles-ci sur les unités socio-territoriales de base, entraînerait un morcellement des ressources transférées par l’État. Les enveloppes budgétaires seraient divisées entre un plus grand nombre d’entités, ce qui pourrait réduire les capacités d’investissement unitaires. De plus, la fragmentation pourrait limiter certaines économies d’échelle. Cette objection est légitime.
Cependant, elle repose sur l’hypothèse que la principale source de ressources est le transfert étatique, qu’il n y a plus d’espace pour augmenter substantiellement les montants actuellement transférés, et que l’efficacité dépend essentiellement de la taille budgétaire. Or la viabilité territoriale dépend aussi de la capacité de mobilisation locale.
Mobilisation locale, fierté civique et économie d’adhésion
Même si les transferts étaient fragmentés, cette perte potentielle pourrait être compensée, voire dépassée, par une mobilisation accrue des ressources locales. En effet, lorsque les populations participent réellement à l’identification des priorités, à la conception des projets concernant leur territoire, à leur mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation des projets territoriaux, le développement devient une œuvre collective.
Ce processus produit un effet puissant : la fierté civique. Se savoir à l’origine d’un projet, en suivre l’exécution, en constater les effets, transforme la relation à la collectivité. La contribution financière n’est plus perçue comme une charge, mais comme un investissement dans un projet commun. La fiscalité devient crédible lorsque ses effets sont visibles. La proximité décisionnelle réduit également les coûts de surveillance et limite les gaspillages.
Ainsi, la perte éventuelle d’économies d’échelle peut être compensée par une augmentation des contributions locales, une meilleure efficacité d’utilisation des fonds, une plus grande durabilité des investissements, une réduction des détournements. Il faut opposer à l’économie d’échelle une économie d’adhésion. L’économie d’échelle optimise les coûts techniques certes mais l’économie d’adhésion optimise la mobilisation sociale qui influence positivement les couts.
Dans une collectivité distante et vaste comme ce sera le cas si l’hypothèse de réduction du nombre de collectivités est retenue, l’économie d’échelle peut exister sur le papier mais être neutralisée par la faible mobilisation citoyenne. Dans une collectivité proche et enracinée, la mobilisation sociale peut compenser la faiblesse relative des moyens initiaux.
Mutualisation intelligente et coopération interterritoriale
La multiplication des collectivités de base n’exclut pas la coopération. Certaines infrastructures lourdes peuvent être mutualisées entre plusieurs unités. Des mécanismes de coordination interterritoriale peuvent être institués et devraient être plus efficaces car les ordres de base de l’exécutif auront été performantes, contrairement aux expériences intercommunales qui n’ont donné presque pas de résultats positifs significatifs. L’autonomie locale n’implique pas l’isolement. Elle implique que la décision de base soit située là où se déploie la vie réelle, tout en permettant des coopérations à des niveaux supérieurs lorsque cela est nécessaire.
De la concentration/centralisation à l’ancrage.
La réduction du nombre de collectivités au nom de la taille est une réponse technocratique à un problème structurel. Le problème n’est pas le nombre de communes. Le problème est le décalage entre unité administrative et unité relationnelle réelle. Un territoire est viable lorsque la décision est proche de ses effets, le centre décisionnel partage la vulnérabilité du territoire, le contrôle citoyen est structurellement possible, la mobilisation locale est forte.
La décentralisation véritable n’est pas un redécoupage géométrique. Elle est une opération de ré-ancrage institutionnel. Elle consiste à aligner l’espace de décision, l’espace de production, l’espace de vie, l’espace de responsabilité. Sans cet alignement, le flottement territorial persistera. Avec cet alignement, la gouvernance territoriale pourra devenir organique, responsable et durable.
Il est fondamental de comprendre qu’une réforme de la décentralisation ne peut réussir que si elle prend pleinement en compte les entités spatiales réelles, c’est-à-dire les espaces de vie et de relations auxquels les populations se réfèrent et qui sont profondément inscrits dans leur imaginaire collectif.
Une collectivité territoriale ne devient pas performante par la seule force du décret. Elle doit correspondre à une unité vécue, reconnue et intériorisée. Lorsque les populations n’intègrent pas dans leur représentation mentale et sociale un espace administratif, même s’il est légalement institué par l’autorité centrale, cet espace demeure abstrait. Or une entité abstraite, déconnectée des pratiques quotidiennes, aura des difficultés structurelles à fonctionner efficacement. En effet, lorsqu’il existe un décalage entre l’unité administrative et les espaces où s’organisent concrètement l’activité économique, les relations sociales, les solidarités culturelles, les arbitrages politiques, les interactions écologiques, la gouvernance devient artificielle. Une collectivité qui ne correspond pas à un espace réellement vécu se trouve mécaniquement en porte-à-faux avec la dynamique quotidienne des populations. Elle opère en surplomb, sans véritable ancrage, et peine à susciter l’adhésion, la mobilisation et la responsabilité.
Ainsi, la réussite d’une réforme territoriale dépend moins de la technicité du découpage qui réduirait le nombre de collectivités territoriales que de sa capacité à coïncider avec les espaces de référence et d’appartenance des populations. C’est cette adéquation entre institution et imaginaire territorial qui conditionne la performance durable des collectivités.
Dr Aliou Gori DIOUF
Spécialiste en gouvernance environnementale et climatique